Elektronische Einreichung der Steuererklärungen in den Kantonen Basel-Stadt und Zürich

Lösungen gefragt, die die Vorteile beider Welten, also der papiergebunden und der elektronischen miteinander verknüpfen. Die Kantone Basel-Stadt und Zürich haben daher genau diesen Ansatz umgesetzt, wenn auch mit sehr unterschiedlichen Verfahren.

Steuererklärung bedeutet Arbeit, Arbeit, Arbeit
Das Einreichen der Steuererklärung ist für uns alle selten mit grosser Freude verbunden. Die Pflicht und die Arbeit erinnern uns daran, dass wir einen erheblichen Teil unserer Einkünfte dem Staat abtreten, sodass dieser seine Leistungen erfüllen kann, die wir gerne nutzen. Aber das ist ein anderes Thema.
 
Neben der Pflicht zu zahlen, verlangt eine Steuererklärung auch Arbeit. Alle benötigten Belege müssen gesucht, gefunden, sortiert und richtig klassifiziert werden. Alle Anleitungen und Regeln für die richtige Deklaration von Einkünften und Abzügen müssen gelesen, verstanden und richtig angewendet werden und am Schluss bleibt vielfach das ungute Gefühl, vielleicht doch etwas vergessen zu haben. Schon seit Beginn dieses Jahrtausends bestehen darum so genannte Ausfüllhilfen, die es uns ermöglichen, die Daten auf einem Computerprogramm zuhause am PC zu erfassen. Neben den kommerziellen Lösungen, wie zum Beispiel Dr. Tax, stellen auch die Kantone selbst Anwendungen zur Verfügung. In Basel-Stadt heisst diese BalTax und in Zürich PrivateTax. Die Steuererklärung kann bequem am PC erfasst werden. Überträge werden automatisch richtig berechnet und übernommen und am Schluss kann man die ganze Steuererklärung ausdrucken, unterschreiben und zusammen mit den Belegen an die Steuerverwaltung senden.
 
Bedeutet für uns Steuerpflichtige das richtige Ausfüllen einer Steuererklärung viel Arbeit, so sieht es auf Seiten der Empfänger der Steuererklärungen nicht anders aus. Hundertausende von Steuererklärung treffen bei den Steuerverwaltungen gleichzeitig ein. Das sind im Kanton Zürich etwa 40 Millionen Seiten Papier, die aus Couverts genommen, geprüft, registriert, gescannt, automatisch klassifiziert und gelesen werden müssen, sodass die Steuerfachpersonen in den Gemeinden und im Kanton am Schluss ein gut sortiertes Steuerdossier im elektronischen Archiv vorfinden und die Daten der Selbstdeklaration der Steuerpflichtigen in der Steuerfestsetzungslösung vorhanden sind.
 
Vom Computerausdruck zum Internet
Diese Arbeiten im Posteingang zu minimieren, war schon früh die Absicht der Steuerverwaltungen. Um zumindest den Aufwand für die Datenerfassung zu minimieren, wird bei einigen PC-Lösungen wie BalTax und PrivateTax mit der ausgefüllten Steuererklärung ein sogenannter zweidimensionaler Barcode ausgedruckt. In diesem sind sämtliche Daten der Selbstdeklaration des Steuerpflichtigen vorhanden. Bei der Steuerverwaltung wird dieser Barcode im Scannvorgang automatisch interpretiert. Somit müssen die Daten in den Formularen nicht mehr gelesen und kontrolliert werden. Die Bilder der Steuererklärung dienen dem Steueramt nur noch zur visuellen Kontrolle der Steuerakte im elektronischen Archiv.
 
Der zweidimensionale Barcode ist jedoch nicht in jedem Fall lesbar. Denn die am PC erzeugten Steuererklärungen werden nicht immer in bester Qualität ausgedruckt. Bei einigen Anbietern von Software-Ausfüllhilfen ist diese Funktion zudem gar nicht enthalten. Von farbigen, in A3 doppelseitig ausgedruckten Seiten bis zum schwer erkennbaren Ausdruck aus einem alten Tintenstrahldrucker, der das Vorhandensein von Tinte nur noch schwach erahnen lässt, trifft alles Mögliche bei den Steuerverwaltungen ein. Kann der Barcode nicht gelesen werden, muss darum die Software CaptureTax die Zahlen auf den Formularen lesen, was natürlich mit höherem Aufwand verbunden ist.

unterschrieben sein. Lässt sich dies elektronisch substituieren? Zum Beispiel mit einer elektronischen Unterschrift? Gibt es nur diesen Weg? Und wie gelangen die Belege zur Steuerverwaltung? Gescannt durch den Steuerpflichtigen? Und wenn ja, kann die Steuerverwaltung Vorschriften zur Scannqualität und zum Dateiformat erstellen und diese auch durchsetzen? Wenn die Steuerverwaltung die vom Steuerpflichtigen gescannten Dokumente in ihr Wunschformat umwandelt, sind diese Dokumente dann noch dokumentecht oder entstehen sogar Informationsverluste? Und wie stellt der Steuerpflichtige sicher, dass die gescannten Dokumente dokumentecht sind, das heisst das Abbild originalgleich ist? Darf die Steuerverwaltung mit dem Steuerzahler elektronisch kommunizieren und wie kann sie sicherstellen, dass die Informationen auch tatsächlich bei der richtigen Person landen? Wie werden Stellvertreter und Treuhandunternehmen eingebunden? Viele Fragen sind offen und müssen letztlich gelöst werden. Sieht es auf den ersten Blick vor allem für uns Steuerpflichtige so einfach aus, etwas über das Internet zu übermitteln, so komplex sind die damit verbunden Fragestellungen, wenn man technische Hürden umfassend überwinden und diese vertraulichen Daten zuverlässig schützen möchte.

Was ist der quantifizierbare Nutzen der elektronischen Übermittlung?
Warum also die elektronische Einreichung der Steuererklärung? Dies ist die entscheidende Frage. Wer den primären Nutzen in der Minimierung des Aufwandes im Posteingang bei den Steuerverwaltungen sieht, liegt falsch. Wichtige Belege müssen nach wie vor über den Postweg eingereicht werden. Und diese Dokumente machen im gesamten Papierberg, den es zu verarbeiten gilt, den Löwenanteil aus. Die richtige Klassifikation der Beilagen und Belege zur Steuererklärung ist technisch gesehen auch der komplexeste Teil in der Verarbeitung einer Steuererklärung, da die Dokumentenvielfalt an Bankbelegen und anderen Dokumenten enorm ist. Mit der elektronischen Übermittlung der Daten reduziert sich einzig die Zahl der Formularseiten, die in Papierform verarbeitet werden. Sparen wir damit Speicherplatz? Auch dies ist ein Trugschluss, da aus Gründen der Vollständigkeit der elektronischen Akte aus den elektronischen Daten ausgefüllte Formulare als Bilddaten erzeugt werden, sodass die Einheitlichkeit und Konsistenz der Akten im elektronischen Archiv sichergestellt ist.

Bleibt also die Reduktion des Aufwandes für die Datenerfassung? Auch dies ist nicht der wesentliche Spareffekt: Nach dem oben beschriebenen Verfahren aus BalTax und PrivateTax werden schon jetzt über 60% aller Steuererklärung mittels am PC ausgefüllten Formularen bei der Steuerverwaltung eingereicht. Bei über 90% aller Steuererklärungen lässt sich der zweidimensionale Barcode auch gut lesen. Eine Datenerfassung erübrigt sich in diesen Fällen. Unter der optimistischen Annahme, dass gerade die Personen mit den schlechten Druckern oder mit PC-Ausfüllhilfen, die keine zweidimensionalen Barcodes erzeugen, zuhause die neue elektronische Übermittlung nutzen, liesse sich der Datenerfassungsaufwand somit bei ca. 5% aller Steuererklärungen reduzieren. Gemäss Schätzungen von Interact Consulting reduzieren sich dadurch die gesamten Verarbeitungskosten um ca. 2%. Lohnt sich die Einführung der elektronischen Übermittlung also überhaupt?

Basel und Zürich mit verschiedenen Ansätzen
Das Verfahren mit den zweidimensionalen Barcodes ist schon heute äusserst effizient und lässt sich nur in Grenzbereichen verbessern. Die Schätzungen zu möglichen Ersparnissen sind den Steuerverwaltungen bekannt. Kostenüberlegungen alleine genügen als Argument für die Umsetzung darum nicht. Die elektronische Einreichung der Steuererklärungen ist daher primär für die Steuerpflichtigen ein grosser Vorteil und solche Erleichterungen müssen von den Verwaltungen im Austausch mit den Einwohnern angestrebt werden.

Zur Umsetzung stehen darum grundsätzlich zwei Stossrichtungen zur Auswahl: Entweder man realisiert eine Lösung, die die Übermittlung der elektronischen Daten ermöglicht, dies aber mittels eines sehr einfachen und kostengünstigen Verfahrens umsetzt. Diesen Weg ist die Steuerverwaltung Basel-Stadt gegangen. Oder die Einreichung einer elektronischen Steuererklärung wird als Baustein in der Umsetzung einer umfassenden eGovernment-Strategie verstanden, mit der den Einwohnern eine Plattform für den ganzheitlichen, bidirektionalen Informationsaustausch mit den Behörden angeboten wird. Diesen Weg wiederum ist der Kanton Zürich gegangen.

Beide Verarbeitungsverfahren wurden in die Lösung CaptureTax integriert. Das Basler Verfahren konnte im Verarbeitungsworkflow von CaptureTax vollständig integriert werden, wohingegen für das Zürcher Verfahren neue Schnittstellen für die Einbindung der eGovernment-Plattform in CaptureTax entwickelt wurden.

Gleiches Grundprinzip
Egal welcher Weg angestrebt wird, die Fragen bezüglich Datensicherheit und Authentifikation der Steuerpflichtigen gegenüber der Steuerverwaltung müssen beantwortet sein. Die realisierten Verfahren nutzen darum verschlüsselte Übermittlungsverfahren und eine Quittung, die von den Steuerpflichtigen nach der Übermittlung ausgedruckt und unterschrieben werden muss. Diese Freigabequittung reichen die Steuerzahler zusammen mit allen übrigen Belegen auf dem Postweg bei der Steuerverwaltung ein. Die unterschriebene Quittung ist für die Steuerverwaltungen der Auslöser. Ab diesem Zeitpunkt gilt die Steuererklärung als eingereicht und der Verarbeitungsprozess beginnt. In der Scann- und Erfassungslösung CaptureTax wird die Quittung automatisch erkannt und basierend auf der eindeutigen Identifikation werden die elektronisch deponierten Daten in den Verarbeitungsprozess eingebunden.

Abbilder der Formulare als PDF zusammen mit einem XML-basierenden Datensatz verschlüsselt auf einem Server der Verwaltung hinterlegt (Zwischenspeicher). Dort ruhen die Daten, bis die eingereichte Freigabequittung der Steuerverwaltung signalisiert, dass die Steuererklärung nun verbindlich ist. Der Steuerpflichtige kann dabei beliebig viele Datensätze auf den Server überspielen und sich beliebig viele Quittungen erstellen lassen. Gültig ist jedoch nur die elektronisch deponierte Steuererklärung, zu der er die unterschriebene Quittung einreicht. Der Steuerpflichtige muss sich dazu weder registrieren noch über eine Benutzer-ID oder ein Passwort anmelden. Auch muss er sich nicht in irgendeiner anderen Art identifizieren. Dies ist auch nicht nötig, da die Unterschrift auf der Quittung den gleichen Anforderungen an Sicherheit genügt, wie wenn er die Steuererklärung als ausgedrucktes Papier einreicht.

Aus den übermittelten Informationen, die auf dem Zwischenspeicher vorhanden sind, kann die Lösung CaptureTax die Daten für den Export in die Steuerveranlagungslösung extrahieren und aus den PDFs das gewünschte Bildformat für das Archivsystem erzeugen. In Basel-Stadt werden auch diese erzeugten Bilder elektronisch signiert, um den Anforderungen an Nachvollziehbarkeit und Unveränderlichkeit der eingereichten Daten zu genügen. Der Datenexport in das Archiv und in die Veranlagungssoftware erfolgt in der Basler Variante synchronisiert und kontrolliert durch CaptureTax.

Die Lösung steht allen Steuerpflichtigen in Basel-Stadt ab dieser Veranlagungsperiode zur Verfügung. Die Modifikationen an den vorhandenen Lösungen BalTax und CaptureTax waren minimal. Die Veranlagungslösung und das Archivsystem in Basel-Stadt mussten nicht verändert werden. Für den Steuerpflichtigen ändert sich ebenfalls nur wenig: Am Ende der Dateneingabe in BalTax muss er sich entscheiden, ob er wie bisher seine Steuererklärung als Papierausdruck einreichen oder ob er seine Daten via Internet übermitteln möchte und dann die Freigabequittung mit seinen Belegen einsendet.

umzusetzen. Ziel dieses Ansatzes ist es, nicht nur eine Lösung für die Einreichung der Steuererklärung zu realisieren, sondern den Einwohnern dieses Verfahren im Rahmen eines integrierten Portals anzubieten.

Die Zürcher eGovernment-Strategie soll die Prozesse grundsätzlich optimieren, indem der Amtsverkehr mit der Wirtschaft, der Bevölkerung und zwischen den Behörden elektronisch abgewickelt werden kann. Dazu sollen ein umfassendes Informationsangebot, erneuerte Internetauftritte, die Nutzung neuer Medien und die Kooperationen mit Bund und Zürcher Gemeinden verstärkt werden. Mittlerweile bestehen etwa 600 Online-Angebote im Kanton Zürich, wobei etwa 60 davon vollelektronische Dienste sind. Beispiele dafür sind die elektronische Stimmabgabe (E-Voting), die Anmeldung zur Fahrzeugprüfung, die elektronische Terminvereinbarung mit der Passstelle und so weiter. Diese Dienste werden über die einheitliche Transaktionsplattform ZHServices abgewickelt, die seit 2009 in Betrieb ist. Zweck der Plattform ZHServices ist es, die jeweiligen Fachsysteme der verschiedenen Verwaltungsbereiche über Schnittstellen anzubinden, sodass vollständige Transaktionen vom und zum Einwohner möglich werden. Die Nutzer müssen sich dazu in einem sicheren Verfahren registrieren und eine ähnlich hohe Authentifikationsstufe überwinden, wie sie dies bei elektronischen Bankgeschäften kennen. Die Benutzerregistrierung erfolgt darum über ein mTAN-Verfahren (SMS an Mobiltelefon) oder direkt über die Hilfsmittel für die elektronische Unterschrift, zum Beispiel mit der SwissID.

Die Verarbeitungsabläufe im Kanton Zürich mit der Aufgabenteilung im Steuerfestsetzungsprozess zwischen dem Kanton und den 171 Gemeinden ist weitaus komplexer als im Kanton Basel-Stadt. Zürich hat darum den gesamten Prozess von Grund auf neu aufgesetzt und realisierte die elektronische Einreichung der Steuererklärung nicht als Zusatzoption bei der PC-Software-Lösung PrivateTax wie in Basel-Stadt, sondern hat zusätzlich zur weiterhin bestehenden PC-Lösung eine neue Online-Lösung mit dem Namen ZHprivateTax geschaffen. ZHprivateTax kann ohne Software-Installation genutzt werden, da sie nur einen Web-Browser voraussetzt. Auch ist es möglich, Steuerberater und Treuhandunternehmen in den Prozess einzubinden, indem spezielle Delegationsverfahren genutzt werden.

Am Ende der Dateneingabe in ZHprivateTax erhält der Steuerpflichtige ebenfalls eine Quittung, die er ausdrucken und unterschreiben muss und danach mit seinen Belegen an die Steuerverwaltung schickt. Wie in Basel gilt auch hier der Eingang der unterzeichneten Freigabequittung beim zuständigen Steueramt als Empfang der Steuererklärung. In der Lösung CaptureTax wird die Freigabequittung automatisch erkannt und die Daten werden durch CaptureTax vom Zürcher eGovernment-Server abgeholt. Anders als in Basel, werden die benötigten Abbilder der Steuererklärungen für die Steuerakte jedoch im zentralen eGovernment-Server erzeugt und dem Archivsystem ARTS direkt überspielt. Parallel dazu werden die Bilddaten der gescannten Belege und der Quittung aber vom System CaptureTax ebenfalls dem Archivsystem ARTS übergeben. Ausserdem werden die Daten der Selbstdeklaration der Steuerpflichtigen parallel dazu von CaptureTax an die Veranlagungssysteme der Gemeinden exportiert. Diese verteilten Verarbeitungsprozesse werden technisch aufwändig synchronisiert.

Die Lösung in Zürich wurde 2012 als Pilotlösung in Betrieb genommen. Der Pilotbetrieb umfasst die drei grössten Gemeinden im Kanton Zürich, also die Städte Zürich, Winterthur und Uster sowie vier weitere Gemeinden, um das Funktionieren der Lösung mit allen im Einsatz befindlichen Veranlagungslösungen zu testen. Ab 2013 soll die Lösung dann allen Gemeinden und Steuerpflichtigen zugänglich sein.

Fazit
Was ist der bessere Weg? Letztlich ist dies eine Ermessensfrage, die eine strategische Antwort erfordert. Wie aufgezeigt, sind gerade im Steuerverfahren, wo mit dem Einsatz der zweidimensionalen Barcodes schon der gesamte Verarbeitungsprozess optimiert ist, weitere Prozess- und Kosteneinsparungen im Posteingang kaum noch realisierbar. Zweifellos sind die Gesamtkosten der neuen Züricher Lösung mit über 10 Millionen Franken sehr hoch. Diese Ausgaben können durch Einsparungen im Scanning und in der Archivierung nicht kompensiert werden.

Auch wenn die Investitionen von Basel-Stadt für ihre Lösung nicht im Detail bekannt sind, so wurde diese Lösung nur mit einem Bruchteil der Zürcher Kosten realisiert. Zürich hat durch die getätigten Investitionen jedoch sein strategisches Portal weiter ausgebaut, mit dem in Zukunft auch der elektronische Austausch von Informationen zum Bürger möglich ist. Genannt wurden hier E-Billing, also die elektronische Rechnungsstellung ins Online-Fach des Steuerpflichtigen, die E-Verfügung (die Zustellung des elektronischen Steuerentscheids), die E-Quellensteuer, die Möglichkeit, Arbeitgebermeldungen direkt online aus der Lohnbuchhaltung durchzuführen, und weitere zukünftige Anwendungen.

In beiden Lösungen ist die Scann- und Erfassungslösung CaptureTax von Interact Consulting eine wichtige Drehscheibe in der Verarbeitung, da der Einreichungsprozess mit dem Abholen und umwandeln der Deklarationsdaten sowie der Speisung der Archiv- und Verarbeitungssysteme in beiden realisierten Varianten über diese Plattform abgebildet wird. Alle Tests waren in beiden Kantonen erfolgreich. Wir sind gespannt, was die Praxiserfahrung in diesem Jahr bringen wird.

Die Lösungen in Zürich und Basel zeigen, dass sich hybride Verarbeitungsverfahren einfach und erfolgreich über unsere Softwareplattform CaptureSuite, dem Herzstück der Lösung CaptureTax, abbilden lassen. Mit unserem Know-how zu diesen Prozessen und mit der Offenheit unserer Software-Plattform lassen sich solche hybride Verarbeitungsverfahren, bei denen die elektronischen Datenabgabe mit einem papiergestützten, rechtssicheren Verfahren kombiniert wird, auch für andere Anwendungen schnell und gewinnbringend einsetzen. Und gewinnbringend beziehungsweise kostenreduzierend sind hybride Lösungen vor allem dann, wenn nicht ein anderes Verfahren zur Optimierung des Medienbruchs (wie der Einsatz zweidimensionaler Barcodes) genutzt werden kann. Voraussetzung ist auch, dass durch diese optimierte Datenübermittlung nachgelagerte Geschäftsprozesse automatisiert werden können, wie dies in der Steuerveranlagung der Fall ist.
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